粮食安全是国家安全的重要基础，耕地是保障粮食安全的生命线。邗江区“市区同城”“半城半乡”，人均土地、人均耕地面积均低于全市平均水平，是一个典型的资源小区。面对保资源和保发展的“双重压力”，扬州市自然资源和规划局邗江分局坚持“严守资源安全底线”工作定位，通过盘活资源“挖地”、严格用途“管地”、节约集约“用地”，牢牢守住了耕地保护红线，切实筑牢了全区经济社会高质量发展根基。
盘活资源“挖地”
拓展补充耕地途径 严守耕地保护红线
邗江自然资源和规划分局从“国之大者”的政治高度，坚决扛稳扛牢耕地保护的重大政治责任，扎实开展耕地后备资源调查评价，全面摸清补充耕地潜力状况，大力实施土地综合整治，确保全区耕地“总量不减少、质量有提高、布局更优化”。
“这片良田原有稳定耕地4300余亩，经过土地整治，新增和恢复了60亩耕地，目前已建成‘田成方、路成网、沟配套、林成行’的高产稳产田4400亩。”邗江分局耕地保护和生态修复科负责人介绍，杨寿镇新龙等村土地整治项目总投资1998万元，2011年11月开工建设，2022年12月完成竣工验收，目前千亩良田已流转给种植大户种植水稻和小麦。“连成片了管理就方便了，播种、收割等机器作业效率都会提高，不仅能提高单位面积粮食产量，也有利于促进现代农业发展。”承包户方某说。
“邗江区耕地后备资源匮乏，随着‘三调’成果的启用，补充耕地的成本和难度越来越大。”邗江分局副局长王贵介绍说，为了调动地方政府项目申报的积极性，去年底，邗江区出台了《关于加强耕地保护严格耕地用途管制的通知》，将占补平衡新增耕地补助标准由6万元/亩提高到18万元/亩，增减挂钩复垦补助标准由25.8万元/亩提高到50万元/亩。同时，邗江分局统筹村庄资源禀赋和发展方向，动态调整镇村布局规划，进一步优化村庄分类。加强村庄规划和土地整治规划的有效衔接，利用全区71个村庄规划编制契机，督促各地加大拆迁撤并类村庄复垦整治力度，确保耕地总量区内动态平衡。据统计，2020年以来，邗江区共实施增减挂钩项目139个，新增耕地1505亩；实施占补平衡项目60个，新增耕地1830亩。
耕作层土壤是耕地的精华。2020年，邗江分局在槐泗北山污水处理厂项目区首先实施了耕作层“表土剥离”再利用，随后总结放大“点上盆景”，提请区政府出台了《建设占用耕地耕作层土壤剥离和再利用工作实施意见》，形成了表土剥离、运输、堆放、利用等一套完整的操作流程和制度规范。截至目前，全区耕作层总剥离面积350亩，总剥离方量5.6万立方米。
严格用途“管地”
坚决遏制耕地“非农化” 防止“非粮化”
近年来，邗江分局认真贯彻落实党中央、国务院关于坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的重大决策部署，从规划引领管控、落实耕地“双平衡”、加强自然资源执法三大方面着手，对耕地和永久基本农田实行特殊保护和用途管制，持续释放了“良田粮用、农地姓农”的强烈信号。
“‘三区三线’划定工作是国土空间总体规划的核心内容之一，是保护耕地和永久基本农田、开展各类建设活动的重要依据。”邗江分局党组书记、局长高长春表示，在国土空间总体规划编制时，邗江分局坚持最严格的耕地保护制度导向，将耕地和永久基本农田保护目标任务作为最重要的刚性控制线优先划定，合理有序优化耕地空间布局，推动耕地集中连片保护。根据“三区三线”划定成果，全区耕地保有量23.21万亩、永久基本农田保护任务17.08万亩。
非农建设占用耕地要落实“占补平衡”，耕地转为其他农用地及农业设施建设用地要实行年度“进出平衡”。邗江分局按照“以进定出、进大于出、优化布局、提升质量”的原则，严格管控耕地流向其他农用地。主动与各镇（街道、园区）对接，梳理农村道路、国土绿化、设施农业等项目用地需求，排定“耕地转出”地块27亩、“耕地转进”地块76亩，编制年度耕地“进出平衡”总体方案，坚决防止耕地“非粮化”。
“执法监察是耕地保护的‘最后一公里’，只有加大执法力度，提高违法用地成本，才能形成强烈震慑，维护良好的土地利用秩序。”邗江分局副局长吴义波说，近年来，邗江分局不断完善“人防+技防+网防”的耕地保护监管机制，通过天上看、视频探、地上巡、网格查，实现了违法用地“早发现、早报告、早制止”。持续开展耕保督查、“清零”行动、农村乱占耕地建房等各类专项整改行动，变“单兵作战”为“集中会战”，与区检察院、纪委监委、公安等部门开展联合查处办案，建立日常联络、信息共享、案件移送等制度机制，推动行政执法和刑事司法有效衔接，坚决遏制违法用地“增量”，加快历史违法用地“清零见底”。
节约集约“用地”
提高增量用地效率 挖掘存量用地潜力
保护耕地离不开节约用地。邗江分局深入实施“控制总量、优化增量、盘活存量、用好流量、提高质量”“五量调节”战略，以节约集约用地“双提升”促进新增建设占用耕地“减量化”。2022年，邗江区被认定为全国首批自然资源节约集约示范县（市），同时获评江苏省自然资源节约集约利用模范区，实现省级考核表彰“十一连冠”。
规划是建设的先导，规划节约是最大的节约。在国土空间总体规划编制时，邗江分局坚持将节约集约理念贯穿规划编制全过程，引导增量空间、流量空间向“两区两园”“五园一城”倾斜，划定城镇开发边界面积132平方公里，工业区块线面积35平方公里，以要素集聚促进城市品质提升、园区提档升级。
节约集约用地必须创新节地技术和管理模式，优化资源配置，实现“地尽其用”。近年来，邗江分局充分发挥土地供应对建设用地使用的导向作用，加强工业项目供地预审，全面推行工业用地弹性年期出让和“双信地”供应模式，不断提高土地资源供给质量和效率，助力全区经济转型升级。同时，结合国家、省、市最新政策要求，及时修订《关于进一步推进工业用地提质增效的实施意见》，提高固定资产投资强度、亩均开票销售、亩均税收、容积率等4项控制指标，严格单层工业厂房土地供应和规划审批，做到“向空间要效益，向空中求发展”。加强节地技术和节地模式的政策供给，全力保障高标准厂房及雅居乐、坤鼎等工业地产项目用地，实施标准厂房分幢、分层登记，以有限空间谋更大发展。
“为了减少建设占用耕地，我们提前介入项目用地服务，优化项目选址布局，同时加大存量土地盘活力度，做到‘存量优先，地等项目’。”邗江分局党组书记、局长高长春表示，2022年，邗江区通过督促开工、优化服务、强化招商、收回再供、二级市场转让等方式，共处置批而未供土地2291亩、盘活闲置土地1025亩、实施城乡低效用地再开发2272亩。
“在新增建设用地减量化的大趋势下，加快低效建设用地‘二次开发’是保障经济社会高质量发展的重要途径。今年我们将加强与工信、税务等条线涉企数据信息的共享应用，促进低效工业用地整治全过程跟踪评估和闭环管理。”高长春说。
